«Наука в Сибири» № 41 (2477) 15 октября 2004 г. «Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования» Фрагменты проекта Основное внимание в концепции уделяется преобразованию сети государственных образовательных организаций с учетом нового закрепления полномочий федеральных, региональных и муниципальных уровней управления в сфере образования. Рассматриваются подведомственные государственные организации, осуществляющие непосредственное предоставление образовательных услуг, иные организации, составляющие инфраструктуру образования, организации, обеспечивающие выполнение функций федеральных органов управления образованием. Участие Российской Федерации в управлении организациями сферы образования рассматривается в следующих основных аспектах: оптимизация сети подведомственных государственных организаций сферы образования (определение принципов и критериев принятия решений о сохранении участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования и сохранении их в федеральной собственности; определение организаций, передаваемых другим уровням государственного или муниципального управления; организаций, подлежащих реструктуризации, и т.п.); повышение эффективности деятельности государственных организаций сферы образования за счет выбора наиболее целесообразных организационно-правовых форм, методов финансирования, оценки результатов их деятельности. Под государственными организациями для целей настоящей концепции понимаются федеральные государственные учреждения (далее — учреждения), федеральные государственные унитарные предприятия (далее — унитарные предприятия) и открытые акционерные общества с преобладающим участием Российской Федерации в капитале (далее — ОАО). Данная концепция ориентирована на все организации сферы образования независимо от их ведомственной принадлежности. Под участием Российской Федерации в управлении государственными организациями для целей настоящей концепции понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти полномочий по управлению государственными организациями и распоряжению их имуществом (в т.ч. разгосударствление указанных организаций и/или изменение их организационно-правовых форм) в объеме и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации. Объектом концепции являются государственные организации, действующие в сфере образования (государственный сектор системы образования). Предметом концепции является определение подходов и основных принципов участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования. Концепция содержит шесть разделов: 1. Состояние дел в управлении государственными организациями сферы образования По состоянию на 01.01.2004 сеть государственных федеральных организаций системы образования, подведомственных Минобрнауки России, включает 4027 организаций, в том числе: учреждений высшего профессионального образования — 335, учреждений среднего профессионального образования — 616, учреждений начального профессионального образования — 2767, научно-исследовательских организаций — 158, учреждений дополнительного профессионального образования — 63, федеральных государственных унитарных предприятий — 88. В российской системе образования доминируют образовательные организации, находящиеся в муниципальной собственности (их доля в консолидированном бюджете системы образования составляет 63%). Доля федеральных образовательных организаций в консолидированном бюджете системы образования наименьшая — 18%. В структуре расходов федерального бюджета на образование наибольший удельный вес занимают расходы на высшее профессиональное образование (2002 г. — 55%, 2003 г. — 55,1%, 2004 г. по плану — 58%), начальное профессиональное (его доля несколько сокращается: 2002 г. — 22,8%, 2003 г. — 21,7%, 2004 г. — 21%) и среднее профессиональное (в 2002 и 2003 гг. — 12,9%, в 2004 г. — 13%). Негосударственный сектор образования значимо представлен только в системе высшего профессионального образования: удельный вес негосударственных вузов в общем их числе достиг 36,9%. Однако в негосударственных вузах обучаются только 13% от численности всех студентов высших учебных заведений. Вместе с тем в государственных вузах удельный вес студентов, обучаемых на платной основе (за счет полного возмещения затрат), превысил 44% от контингента, в учебных заведениях среднего профессионального образования — 38%. Удельный вес внебюджетных средств в общих расходах на образование (из всех источников) составил в 2003 г. 35%, а в 2004 г., по оценке, достигнет 43%. Число государственных вузов с 1990 г. по 2003 г. увеличилось в 1,27 раза. Государственные вузы расположены по территории страны крайне неравномерно. Наибольшее число государственных вузов Российской Федерации сосредоточено в Центральном и Приволжском округах — 30% и 18% соответственно. Вместе с тем только в Москве и Санкт-Петербурге находятся 22,5% государственных вузов Российской Федерации, в них обучаются 19,4% студентов от общей численности студентов государственных высших учебных заведений страны. Число государственных и негосударственных вузов в Москве составляет 101 и 104, в Санкт Петербурге — 47 и 45. Численность студентов вузов на 10 000 населения составила в 2003 г. 390 чел., из них 219 чел. на 10 000 населения обучались за счет бюджетных средств. Государственная система высшего образования Российской Федерации в настоящее время имеет следующую структуру: университеты — 50% от общего числа государственных вузов, академии — 28%, институты — 22%. В негосударственном секторе 96,5% аккредитованных вузов имеют статус “институт”, 2% — “академия” и 1,5% — “университет”. Таким образом, в качественном отношении основной потенциал высшей школы продолжает быть сосредоточен в государственном секторе. Вместе с тем участие Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования, необходимо рассматривать в контексте ряда накопившихся проблем и негативных тенденций, среди которых наиболее существенными представляются следующие. Количественный рост объемов подготовки в государственных учреждениях высшего профессионального образования сопровождается снижением качества подготовки выпускников. Несмотря на то что эта тенденция затрагивает государственный сектор высшего образования значительно меньше, чем негосударственный, необходимы меры, направленные на более жесткий контроль результатов обучения, а также глубокий анализ структуры сложившейся сети учреждений высшего профессионального образования, включая их филиальную сеть, направленный на укрупнение элементов сети, интеграцию ресурсных возможностей вузов, создание признанных центров качества высшего образования, способных поднять планку требований к качеству подготовки на уровень лучших мировых стандартов. Важная роль в этой работе отводится ведущим университетам и университетским комплексам. Изолированность многих учреждений высшего образования от научных организаций, в особенности, на верхних ступенях высшего образования приводит к схоластической подготовке студентов, затрудняет их включение в проектную и исследовательскую деятельность. Это ведет к старению научных и преподавательских кадров, снижению общего уровня как высшего образования, так и науки в целом. В ходе реализации данной концепции предстоит преодолеть эту тенденцию, в том числе и за счет изменения механизмов управления государственными организациями сферы образования, структурной и договорной интеграцией высшей школы и науки. Недостаточная гибкость организационной структуры, образовательных стандартов и программ высшего, среднего и начального профессионального образования приводит к неэффективному использованию ресурсов и не позволяет настраивать систему образовательных услуг в соответствии с общемировыми тенденциями и требованиями потребителей. Отсутствуют эффективные механизмы участия работодателей в определении задач и оценке результатов деятельности государственных образовательных организаций всех уровней, и как следствие — мотивация к софинансированию профессионального образования. Недостаточен уровень трудоустройства выпускников государственных организаций сферы образования по полученным специальностям. В целом по системе образования степень износа основных фондов составляет более 31%, коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) — 1,0%. В аварийном состоянии находятся 7% организаций начального профессионального образования, 5,5% — среднего и 5,4% — высшего. Низка оснащенность учебного процесса современным учебным и лабораторным оборудованием, вычислительной техникой. В вузах число персональных компьютеров на 100 студентов составляет 6,3 ед. Недостаточны темпы развития систем профессиональной переподготовки взрослых и непрерывного профессионального образования в целом (образования на протяжении всей жизни), в их деятельности преобладают устаревшие технологии и практики обучения. Таким образом, нарастает неудовлетворенность общества результатами деятельности системы образования, прежде всего — профессионального образования, которое обеспечивается, в основном, федеральными государственными организациями. Политические издержки такого положения в условиях чрезмерной концентрации на федеральном уровне государственных организаций профессионального образования, а значит, и ответственности за его результаты, определяются падением доверия общества к способности государства выработать и реализовать на практике эффективную стратегию в сфере образования. Социальные последствия недостаточной эффективности деятельности федеральной системы государственных образовательных организаций проявляются в снижении доступности качественного профессионального образования при экстенсивном росте его объемов, непрозрачности взаимосвязи между качественным уровнем образования и оплатой труда, неэффективности вложения средств семейных бюджетов в образование. 2. Цели, задачи и принципы участия Российской Федерации в управлении государственными организациями сферы образования Концепция исходит из того, что участие Российской Федерации в управлении государственными организациями сферы образования может осуществляться с применением различных механизмов, включая: • непосредственное участие в управлении организациями сферы образования в качестве учредителя (собственника); • участие в финансировании деятельности образовательных организаций (предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на образование, распределение госзаданий на подготовку кадров, закупка необходимых услуг у организаций различных форм собственности); • реализацию правоустанавливающих функций и функций надзора в сфере образования. Цели участия Российской Федерации в управлении государственными организациями сферы образования (и их имуществом) вытекают из необходимости наиболее эффективного выполнения соответствующих обязательств Российской Федерации, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. Для достижения поставленных стратегических целей, необходимо решить следующие основные задачи: • обеспечить оптимизацию организационных и финансовых затрат государства по управлению образовательными организациями; • повысить бюджетную эффективность использования государственной собственности в образовательной сфере; • сформировать оптимальную сеть федеральных государственных образовательных организаций, реализующих программы профессионального образования, способную обеспечить современный уровень качества соответствующих образовательных услуг и удовлетворение потребностей различных групп потребителей образовательных услуг; • разработать эффективные механизмы управления деятельностью федеральных государственных образовательных организаций; • создать механизм мониторинга деятельности федеральных государственных образовательных организаций; • обеспечить системную интеграцию высшего образования и науки, создания и поддержки деятельности интегрированных научно-образовательных структур, университетских и межуниверситетских комплексов, научно-учебно-производственных центров; • обеспечить эффективное воспроизводство кадрового потенциала системы образования; • создать нормативно-правовую среду, обеспечивающую опережающее развитие образования по приоритетным направлениям модернизации российской экономики, формирование современной инфраструктуры образования, становление цивилизованного рынка образовательных услуг, разгосударствления деятельности системы образования; • обеспечить научно-методическую и организационную поддержку модернизации системы образования. 3. Роль и место государственных организаций в сфере образования Участие Российской Федерации в управлении государственными организациями сферы образования и их имуществом определяется необходимостью достижения стратегических целей и решения поставленных публичных задач. Важнейшей из стратегических целей является обеспечение реализации конституционных прав граждан на образование (ст. 43 Конституции РФ). Обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации на образование может осуществляться путем: непосредственного участия Российской Федерации в управлении образовательными организациями (учредитель и собственник имущества, финансирующий деятельность организации, один из учредителей); косвенного участия Российской Федерации в управлении (предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на образование, распределение госзаданий на подготовку кадров, закупка необходимых услуг у организаций различных форм собственности); реализации Российской Федерацией правоустанавливающих функций и функций надзора в сфере образования, в том числе за использованием имущества образовательных организаций. Критерии сохранения участия Российской Федерации в управлении государственными образовательными организациями Основные критерии. 1. Организация осуществляет подготовку кадров для фундаментальных научных исследований, а также разработок по приоритетным направлениям науки, техники и технологий в широком диапазоне предметных областей и имеет потенциал для продолжения этой деятельности на требуемом качественном уровне. 2. Организация располагает уникальными научно-педагогическими школами и/или уникальным учебным или исследовательским оборудованием, утрата которых приведет к снижению образовательного, научного и экономического потенциала страны, конкурентоспособности на мировом рынке образования, нанесет ущерб национальной безопасности. 3. Организация осуществляет образовательные программы, которые в соответствии с законодательством отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации. 4. Организация является специальным образовательным учреждением для детей и молодежи с девиантным поведением. Дополнительные критерии. 5. Организация является системообразующей для региональной системы образования, выполняет помимо подготовки кадров функции регионального (межрегионального) научно-методического центра по широкому диапазону образовательных программ. 6. Организация является основным (единственным) поставщиком образовательных услуг по подготовке (переподготовке) специалистов определенного профиля (объем подготовки соответствующих специалистов составлял в течение последних трех лет не менее 25% от потребности). 7. В составе имущественного комплекса организации присутствуют ресурсные образовательные центры коллективного пользования и иные элементы инновационной инфраструктуры федерального значения или имущество организации в среднесрочной перспективе планируется использовать в рамках структурной перестройки системы образования в целях развития новых образовательных технологий, учебно-исследовательской деятельности и создания необходимых элементов инновационной инфраструктуры системы образования. Приоритетными направлениями использования имущества являются: создание образовательных ресурсных центров по сложным и/или новым специальностям, пользующимся повышенным спросом на федеральном рынке труда, а также других структур, обеспечивающих эффективную интеграцию научной и образовательной деятельности; развитие инфраструктуры по тем направлениям образования, которые обладают высоким потенциалом экспорта образовательных услуг; 8. Организация осуществляет подготовку кадров для отраслей, необходимых для выполнения Российской Федерацией государственных функций, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (образование, медицинское обслуживание, органы соцзащиты и т.п.). 9. Организация обеспечивает обучение и/или содержание детей и молодежи с ограниченными возможностями здоровья, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В управлении организациями, соответствующими дополнительным критериям, Российская Федерация сохраняет свое участие в той мере, в какой обеспечивается контроль за процедурами реорганизации образовательных организаций и влияние на профиль их деятельности. Эти организации, как правило, должны быть реорганизованы в форму государственных автономных учреждений (ГАУ) или государственных автономных некоммерческих организаций (ГАНО). При передаче государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования на региональный уровень основным инструментом обеспечения конституционного права граждан на получение профессионального образования соответствующего уровня должно стать выделение субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, а также создание правовых условий для сохранения контроля Российской Федерации за использованием имущества указанных образовательных организаций. Право граждан на высшее профессиональное образование, закрепленное ст. 43 Конституции Российской Федерации, конкретизируется в Законе “Об образовании” (ст. 40, п. 2), где устанавливается, что за счет средств федерального бюджета в государственных вузах должно обучаться не менее 170 чел. на 10 000 населения. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет порядок бюджетного финансирования (ст. 85) и позволяет финансировать за счет средств федерального бюджета подготовку кадров только в вузах, подведомственных главному распорядителю бюджетных средств, в соответствии с установленным перечнем бюджетополучателей. Соответственно, осуществление права на высшее образование, реализуемое за счет средств федерального бюджета, может быть обеспечено только в вузах, находящихся в введении федерального органа управления и в собственности Российской Федерации. Распределение госзаданий на подготовку кадров высшей квалификации (получающих высшее образование), распределяемых на конкурсной основе и финансируемых за счет средств федерального бюджета, также допускается исключительно среди вузов, подведомственных федеральному органу власти (управления). В силу действия указанных законодательных актов, в настоящее время на федеральном уровне должна сохраняться сеть государственных вузов, обеспечивающих ежегодно обучение высококвалифицированных кадров численностью не менее 2,4 млн чел. Изменение форм и объемов участия Российской Федерации в управлении государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования возможно при: • внесении поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, изменяющих порядок доведения бюджетных средств до бюджетополучателей и расширение круга бюджетополучателей; • преобразовании государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в иные организационно-правовые формы (ГАУ или ГАНО); • изменении нормы Закона “Об образовании” (ст. 40, п. 2), согласно которой 170 чел. на 10 000 населения обучаются в государственных вузах за счет средств федерального бюджета (например, исчисление этой нормы от возрастной когорты 17-23 лет). При соответствующем изменении законодательства может быть оптимизирована сеть государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, в том числе за счет перевода части из них в другие организационно-правовые формы (помимо государственного учреждения) или передачи в ведение субъектов Российской Федерации, при сохранении обязательств Российской Федерации участвовать в их финансировании через систему госзаданий или путем передачи субвенций бюджету субъекта Федерации. Особое место в подготовке кадров высшей квалификации должно отводиться подготовке педагогических кадров для всех уровней образования, как важнейшему условию обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на образование. В настоящее время подготовка педагогических кадров осуществляется государственными педагогическими вузами (федеральными и субъекта Федерации), а также муниципальными высшими учебными заведениями, однако доля вузов субъектов Федерации и муниципальных вузов в подготовке указанных кадров мала. Соответственно, передача государственных педагогических вузов в ведение субъектов Федерации с целью их большей ориентации на региональные потребности в педагогических кадрах возможна только при условии финансирования Российской Федерацией госзаданий на их подготовку. В этом случае за Российской Федерацией должно сохраниться регулирование межрегиональных пропорций в обеспечении педагогическими кадрами. Аналогичный подход должен быть реализован для подготовки педагогических кадров для учебных заведений начального и среднего профессионального образования. Подготовка педагогических кадров для высшей школы должна обеспечиваться вузами, находящимися, в основном, в ведении Российской Федерации. При передаче образовательных учреждений системы профессионального образования в собственность субъектов Федерации и, соответственно, их финансировании из региональных бюджетов они будут предоставлять бесплатные образовательные услуги только для жителей данного субъекта Федерации. Жители других регионов смогут обучаться в образовательных учреждениях профессионального образования субъекта Федерации только на платной основе. В силу этого Российская Федерация в среднесрочной перспективе должна сохранить участие в управлении (остаться учредителем и финансировать обучение по госзаданиям или на нормативно-подушевой основе) образовательными организациями, осуществляющими межрегиональную подготовку по сложным специальностям, если прием учащихся в них осуществляется преимущественно из других субъектов Федерации и большая часть выпускников направляется на предприятия за пределами данного региона (подготовка кадров ориентирована на межрегиональные рынки труда). Участие Российской Федерации в различных организационно-правовых формах должно обеспечиваться в образовательных учреждениях различных уровней профессионального образования, обеспечивающих кадрами развитие инновационных направлений экономики, определенных Российской Федерацией как приоритетные. В их число должны входить ведущие вузы Российской Федерации, готовящие кадры магистров (при переходе к двухуровневой системе высшего образования), аспирантов и докторантов, обеспечивающие развитие в Российской Федерации фундаментальной науки и научно-педагогических школ. Для активного привлечения бизнеса к развитию профессионального образования необходимо в ходе реструктуризации бюджетной образовательной сети обеспечить преобразование образовательных учреждений в организационно-правовые формы, позволяющие эффективно использовать многоканальные схемы финансирования и другие рыночные механизмы развития. Одной из таких форм может стать развитие корпоративных университетов (учебных заведений) на базе предприятий, акционером которых является государство. Создание университетских комплексов и иных образовательных интегрированных структур, а также интеграцию организаций образования и науки целесообразно проводить в новых организационно-правовых формах — государственных автономных учреждений или государственных автономных некоммерческих организаций. Последняя форма в наибольшей степени обеспечивает развитие исследовательских университетов, крупных научно-учебных комплексов и ведущих вузов. Для обеспечения реализации полномочий, законодательно закрепленных за Российской Федерацией в части образования, в федеральном ведении может быть оставлено ограниченное число организаций, финансируемых Федеральным агентством по образованию, для научного и научно-методического обеспечения развития образования (проведение широкомасштабных экспериментов в системе образования, разработка новых экономических и правовых механизмов управления системой образования, информатизация образования, повышение квалификации и переподготовка руководящих работников сферы образования). Вместе с тем большинство организаций, осуществляющих научно-методические разработки в сфере образования, кроме имеющих общесистемное значение, могут быть включены в состав университетов. В ведении Российской Федерации сохраняются также организации сферы образования, обеспечивающие выполнение наиболее сложных функций, возложенных на федеральные органы управления образованием законодательством Российской Федерации об образовании и Правительством Российской Федерации, в частности — разработка федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, обработка результатов независимой оценки качества образования, мониторинг и рейтинговые оценки деятельности образовательных организаций и т.п. 4. Механизмы участия Российской Федерации в управлении государственными организациями сферы образования Механизмы прекращения или снижения уровня участия Российской Федерации в управлении госорганизациями сферы образования могут варьироваться в зависимости от характера деятельности таких организаций. Одним из таких механизмов в перспективе может стать преобразование государственных образовательных организаций, в управлении которыми принимает участие Российская Федерация, в иные организационно-правовые формы. В качестве основных форм, в которые могут быть преобразованы государственные учреждения профессионального образования, рассматриваются следующие: государственное автономное учреждение (ГАУ); государственная автономная некоммерческая организация (образования) — ГАНО. Преобразование государственного образовательного учреждения в ГАУ и ГАНО приведет к смене механизма их финансирования, при этом переданное имущество продолжает сохраняться в собственности Российской Федерации, что означает сохранение (продолжение) участия Российской Федерации в управлении этими организациями. Различия в этих организационно-правовых формах определяются порядком использования государственного имущества, поступающего в их распоряжение, а также вновь приобретаемого имущества. Указанное изменение организационно-правовых форм образовательной организации требует внесения дополнений и изменений в законы Российской Федерации “Об образовании”, “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, “О некоммерческих организациях”, другие законодательные акты Российской Федерации, включая Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы. Финансирование из федерального бюджета подготовки кадров в образовательных учреждениях, преобразованных в ГАНО, возможно при внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Формой доведения бюджетных средств до образовательного учреждения в организационно-правовой форме ГАНО должно стать финансирование подготовки кадров на нормативно-подушевой основе или на основе госзадания в соответствии с государственным контрактом. Вместе с тем в этом случае в сферу государственного финансирования подготовки кадров по госзаданиям, распределяемым на конкурсной основе, потенциально могут войти негосударственные образовательные организации профессионального образования, созданные в иных организационно-правовых формах. При преобразовании государственных образовательных учреждений в ГАУ их имущество сохраняется в государственной собственности, но на ГАУ (как и на ГАНО) не распространяется субсидиарная ответственность государства. Финансирование из федерального бюджета подготовки кадров в ГАУ должно осуществляться по госзаданиям, распределяемым на конкурсной основе, а также на основе принципов подушевого нормативного финансирования. Основанием для открытия финансирования является заключение государственного контракта. В ГАУ или ГАНО целесообразно преобразовывать государственные образовательные учреждения с высокой долей средств, поступающих из внебюджетных источников, с одной стороны, и недостаточной эффективностью их деятельности в рамках сметного бюджетного финансирования, с другой. Рассмотрим основные стратегии по трансформации (изменению форм и объемов) участия Российской Федерации в управлении государственными образовательными организациями применительно к основным типам организаций. При этом необходимо исходить из того, что реализация возможных стратегий должна опираться на критерии, сформулированные в разделе 3. Образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования Для образовательных учреждений этого типа целесообразна передача их в собственность субъектов Российской Федерации, за исключением ограниченного числа учреждений, утвержденных Правительством Российской Федерации. Такой подход полностью соответствует положениям Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. На федеральном уровне могут остаться учреждения, осуществляющие подготовку кадров по особо сложным профессиям, ориентированным на развитие новой экономики, а также выполняющие функции межрегиональных ресурсных методических центров в определенном секторе подготовки кадров. В процессе такой реструктуризации сети учреждений начального и среднего профессионального образования должны быть приняты решения об их реорганизации, как правило, из статуса государственных учреждений в статус автономной некоммерческой организации, а впоследствии (при завершении создания соответствующей законодательной базы) в статус специализированной государственной некоммерческой организации. При этом на начальном этапе (2005-2006 годы) после их передачи субъектам Российской Федерации предусмотреть их поддержку через субвенции регионам, а также государственные целевые программы. Образовательные учреждения высшего профессионального образования Образовательные учреждения этого типа на переходный период целесообразно сохранить в собственности и под управлением Российской Федерации. Вместе с тем необходимо произвести инвентаризацию сети учреждений высшего профессионального образования на предмет соответствия требованиям качества обучения студентов, других лицензионных нормативов. Учреждения, не отвечающие предъявляемым требованиям, должны быть переданы в состав более развитых образовательных структур или ликвидированы с последующей передачей их имущественных комплексов на другие образовательные нужды или продажей. В ходе реорганизации учреждений высшего профессионального образования специальной задачей является поиск эффективных механизмов интеграции государственных образовательных и научных организаций. Основной формой такой интеграции могут служить университетские комплексы и исследовательские университеты. В целях исключения ошибочных административных решений целесообразно использовать сочетание структурных и ассоциативных форм интеграции, что позволит идентифицировать поле общих интересов образовательных и научных организаций, определить конкретные механизмы достижения общих системных эффектов. При преобразовании образовательных организаций высшего профессионального образования в статус ГАНО возможно расширение состава учредителей этих организаций за счет включения заинтересованных органов государственной власти субъектов Федерации, крупных муниципалитетов, а также работодателей при сохранении Российской Федерацией контроля за деятельностью организаций. Должна быть проведена также работа по укрупнению учреждений высшего профессионального образования путем создания более крупных единиц (университетских комплексов), способных обеспечить высокое качество обучения на уровне мировых стандартов, интеграцию образования и науки. В ходе проводимой реструктуризации учреждений высшего профессионального образования должна быть предусмотрена возможность изменения их организационно-правовой формы. По мере принятия рассмотренных в разделе 3 изменений в законодательство необходимо осуществить мероприятия по сокращению участия Российской Федерации в управлении этими организациями на основе рассмотренных критериев и механизмов реструктуризации. Учреждения дополнительного профессионального образования Этот тип образовательных учреждений предусматривает тесную связь с реальной экономикой, работу на потребителя. Соответственно, механизмы управления такими организациями должны иметь рыночную природу. В ходе проведения реструктуризации эти учреждения целесообразно преобразовать в открытые акционерные общества с существенной долей акций, находящихся в собственности Российской Федерации на уровне блокирующего пакета. Часть учреждений дополнительного профессионального образования, работающих в высокотехнологичных секторах, может быть включена в формирующиеся университетские комплексы. Учреждения дополнительного образования детей и интернатные учреждения общего образования. Эти учреждения должны быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. При этом необходимо предусмотреть поддержку интернатных учреждений и учреждений дополнительного образования, требующих особенно дорогостоящих ресурсов, через субвенции регионам и государственные целевые программы. Федеральные государственные унитарные предприятия (вузовские издательства, вузовские и межвузовские научно-производственные предприятия, производители учебного оборудования, базы отдыха, учколлекторы и т.п.). Подходы к реструктуризации и прекращению участия Российской Федерации в управлении организациями образования данного типа дифференцируются в зависимости от их роли в решении задач повышения качества подготовки специалистов, а также возможности функционировать и развиваться в условиях свободного рынка. Базы отдыха, издательства, производители учебного оборудования и другие подобные организации могут быть преобразованы в открытые акционерные общества с последующей продажей пакетов акций на свободном рынке, в том числе заинтересованным субъектам Российской Федерации, муниципалитетам, образовательным организациям, получившим, в силу изменения организационно-правовой формы, право приобретать активы за счет использования внебюджетных средств. Научно-производственные предприятия вузов требуют тщательного рассмотрения и принятия индивидуальных решений по каждой организации в соответствии с рассмотренными критериями. Спектр принимаемых решений в части этих организаций должен быть достаточно широк: сохранение участия Российской Федерации в управлении этими организациями; включение организации в состав университетского комплекса или в состав другой научной организации аналогичного профиля; преобразование в открытое акционерное общество с последующей продажей части акций; внесение имущества этих организаций в уставные капиталы открытых акционерных обществ, занимающих активные позиции в соответствующих секторах экономики. 5. План реализации концепции 1 этап. 2004-2005 гг. На этом этапе будет осуществлена передача основной массы учреждений начального профессионального образования и значительной части учреждений среднего профессионального образования в ведение субъектов Российской Федерации (около трех тысяч учреждений). В ходе передачи должны быть отработаны механизмы изменения межбюджетных отношений, методы компенсации региональным бюджетам увеличения нагрузки на расходную часть бюджетов, проведен мониторинг изменений, осуществляемых в ходе передачи учреждений на региональный уровень. В ходе первого этапа будут реструктуризированы необразовательные организации, входящие в систему образования. 74 научные организации сферы образования будут включены в состав высших учебных заведений, а 6 переданы в ведение субъектов Федерации, 36 федеральных государственных унитарных предприятий будут присоединены к высшим учебным заведениям, а 45 — преобразованы в акционерные общества и приватизированы. В эти же сроки можно рассчитывать на внесение необходимых изменений в нормативную правовую базу, направленных на введение новых организационно-правовых форм образовательных организаций и механизмов их финансирования. Будут завершены разработки механизмов нормативного подушевого финансирования для всех уровней образования. Важной предпосылкой для реализации концепции будет осуществление перехода высшего образования на двухуровневую структуру подготовки кадров и глубокое реформирование и развитие системы бакалавриата в соответствии с Болонским соглашением. На первом этапе будет также проведена глубокая инвентаризация федеральной сети государственных образовательных организаций, прежде всего высшего образования, в целях определения организаций, отвечающих выработанным в концепции критериям. При этом для каждой организации, не соответствующей критериям, будет определена возможная процедура ее реорганизации с применением соответствующих механизмов, рассмотренных в концепции. 2 этап. 2006-2007 гг. На втором этапе будут реализованы основные положения концепции в части высшего образования. Основное внимание при этом будет уделено практической реализации процедур реорганизации государственных образовательных организаций высшего образования, которые были выработаны на первом этапе применительно к конкретным организациям. Учитывая, что в большинстве случаев государственные образовательные организации будут лишь частично отвечать требованиям критериев сохранения участия Российской Федерации в управления ими, предстоит большая работа по максимальной концентрации тех образовательных услуг, которые лежат в основе критериев, в оптимальном количестве организаций. Эта работа предполагает изменение объемов подготовки кадров, номенклатуры образовательных программ, кадрового состава и материально-технической базы в ряде образовательных организаций. На втором этапе будет продолжена работа по реорганизации государственных образовательных организаций среднего профессионального образования, в результате которой основная часть этих организаций, за исключением организаций, включенных в состав университетских комплексов, будет передана на региональный уровень (около одной тысячи организаций). Эта мера позволит завершить работу по формированию региональных образовательных сетей и провести их оптимизацию с участием учреждений как начального, так и среднего профессионального образования, исходя из потребностей экономики регионов. В результате выполнения работ второго этапа объем участия Российской Федерации в управлении государственными организациями высшего образования в форме основного собственника (учредителя) будет дифференцирован в зависимости от статуса организаций, имеющих в большинстве случаев форму государственного образовательного учреждения, государственного автономного учреждения или государственной автономной некоммерческой организации. При этом, в случае успешного завершения всех работ первого этапа, будут внедрены новые механизмы финансирования образовательных организаций высшего образования, основанные на нормативном подушевом финансировании государственных заданий и конкурсной закупке необходимых объемов образовательных услуг. 6. Основные направления трансформации государственного сектора образования и его перспективный облик Ведущими направлениями оптимизации сети государственных образовательных организаций, в соответствии с настоящей концепцией, является поиск для них наиболее эффективных организационно-правовых форм, степени участия федеральных и региональных органов государственной власти в управлении, с учетом состояния и тенденций распределения государственных полномочий в сфере образования, особенностей целевых групп потребителей, на которые ориентированы образовательные организации, качества подготовки выпускников, финансовых результатов деятельности, состояния имущественного комплекса и других факторов. Реализация целей и задач, определенных концепцией, предполагает осуществление следующих основных мер: 1. Перераспределение ответственности в сфере начального и среднего профессионального образования между различными уровнями государственной власти. В соответствии с Законом Российской Федерации “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” на субъекты Федерации возложена ответственность за предоставление гражданам начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации). В 2004-2005 годах будет осуществлена передача органам государственной власти субъектов Федерации большей части образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования (более 2500 организаций начального профессионального образования и около 1000 организаций среднего профессионального образования). На федеральном уровне сохранятся до 500 организаций, осуществляющих подготовку квалифицированных исполнителей, необходимых для поддержки разработок по приоритетным направлениям науки, техники и технологий, соответствующих опытных инновационных производств, а также реализацию образовательных программ, которые отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации. Вместе с тем значительное число передаваемых организаций будет преобразовано в новые организационно-правовые формы (ГАУ или ГАНО), предусматривающие возможность гибкого участия Российской Федерации в управлении этим организациями, а также включено в состав университетских комплексов. 2. Создание системы ведущих университетов (университетских комплексов) и исследовательских университетов. Необходимо осуществить концентрацию наиболее работоспособных и эффективных образовательных ресурсов, способных решать задачи подготовки кадров высшей квалификации для фундаментальных научных исследований и разработок по приоритетным направлениям науки, техники и технологий. В среднесрочной перспективе (к 2008 году) будет создано порядка 100 ведущих вузов и университетских комплексов на их базе, а также около 20 исследовательских университетов, имеющих статус ГАУ или ГАНО. Одним из ведущих факторов повышения качества подготовки кадров высшей квалификации в университетских комплексах и ведущих университетах станет глубокая структурная и программная интеграция образования и науки. В состав этих структур, наряду с лучшими образовательными организациями высшего и среднего профессионального образования, войдут профильные научные и научно-производственные организации, что обеспечит интеграцию науки и образования в деятельности университетов, создаст условия для прохождения студентами научных и научно-производственных практик, обеспечит благоприятные условия для реализации крупных исследовательских программ. Предусматривается возможность укрепления имущественных комплексов ведущих университетов (университетских комплексов) и исследовательских университетов за счет передачи им имущества государственных образовательных организаций, ликвидированных в силу их неэффективности (несоответствия лицензионным и аттестационным требованиям). В целом, увеличение доли образовательных услуг, предоставляемых университетскими комплексами и исследовательскими университетами, будет способствовать повышению качества российского высшего образования и его прозрачности для потребителей и инвесторов. Новые организационно-правовые формы этих организаций позволят эффективно сочетать государственную поддержку с внутренними стимулами к развитию. 3. Будут сохранены и получат дальнейшее развитие государственные образовательные организации, обладающие уникальными достижениями в определенных секторах образования, имеющие известные в стране и в мире научно-педагогические школы, редкие исследовательские и учебные комплексы. В зависимости от специфики образовательной деятельности, способности привлекать внебюджетные источники финансирования такого рода государственные образовательные организации сохранят свой статус или будут преобразованы в государственные автономные учреждения. При этом будет осуществлена их интеграция с профильными научными учреждениями. 4. Укрепление региональных и межрегиональных образовательных систем. В условиях низкой миграционной активности населения в Российской Федерации принципиальное значение для общей эффективности образования, повышения доступности качественного образования для потребителей имеет фактор регионализации при сохранении единого национального образовательного пространства. В среднесрочной перспективе основной объем качественных образовательных услуг стандартной номенклатуры будет доступен гражданам в границах своего или одного из близлежащих регионов. Сокращение участия Российской Федерации и усиление роли региональных органов государственной власти, муниципалитетов в управлении государственными образовательными организациями выступают стратегическим фактором модернизации российского образования. 5. Опережающая реструктуризация и развитие практикоориентированного сектора образования, включающего образовательные организации всех типов и видов, осуществляющих подготовку кадров для реальной экономики. Развитие практикоориентированного сектора начального, среднего и высшего профессионального образования является фундаментальной частью образовательной политики Российской Федерации и преследует две основные цели: обеспечить готовность всех граждан, и прежде всего молодежи, к занятости в условиях новой экономики, а также создать предпосылки для обучения на протяжении всей жизни. Будут приняты меры и приняты необходимые нормативно-правовые акты для глубокой интеграции практикоориентированного образования и рыночных государственно-общественных структур, сформирована система социального партнерства в этом секторе образования, опирающаяся на специальное законодательство и механизмы управления и финансирования образовательных организаций на основе достигнутых результатов. 6. Развитие системы непрерывного профессионального образования. Динамика состояния трудовых ресурсов Российской Федерации в среднесрочной перспективе (до 2012 года) предполагает, что основным резервом повышения трудового потенциала будет система профессионального обучения взрослых. Образовательные организации, реализующие программы переподготовки и повышения квалификации, станут важной составной частью университетов и образовательных организаций, имеющих межрегиональное значение. Значительная часть этих организаций, не входящих в университетские комплексы, будет преобразована в организационно-правовую форму ГАНО или в открытые акционерные общества, пакеты акций которых могут быть проданы заинтересованным корпорациям или отраслевым департаментам региональных органов государственной власти, при сохранении блокирующего пакета акций в собственности федеральных или региональных органов государственной власти. Такой механизм обеспечит ориентацию организаций дополнительного образования на оперативные потребности рынка и создаст условия для участия работодателей в управлении этими организациями. 7. Формирование рыночной инфраструктуры поддержки образовательных организаций, направленной на производство учебного оборудования, учебников, оказание сервисных и консалтинговых услуг и т.п. Государственные унитарные предприятия, включенные в состав университетских комплексов (около 50% действующих унитарных предприятий в сфере образования), а также преобразованные в организационно-правовую форму ОАО, обеспечат дальнейшее развитие рынка необходимых товаров и услуг для эффективного функционирования образовательных организаций. В тех секторах, которые характеризуются слабым развитием рынка, блокирующие пакеты акций этих организаций будут сохранены в собственности Российской Федерации. По мере развития рыночной конкурентной среды в этих секторах Российская Федерация будет осуществлять продажу своих пакетов акций на конкурсных аукционах. 8. Научно-методическое обеспечение участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования. Конституцией и законодательством Российской Федерации на федеральные государственные органы управления образованием возложены сложные управленческие задачи, требующие проведения научных исследований и разработок, в рамках собственно системы образования, ее структуры, управления, финансирования, содержания образования, контроля качества подготовки кадров, нормативно-правового обеспечения и т.п. Для решения указанных задач будет проведена реструктуризация малочисленных и узкопрофильных организаций, действовавших в этом секторе, и созданы интегрированные научно-методические структуры, способные обеспечить комплексные исследования и разработку инновационных решений в сфере образования, их широкую апробацию и научно-методическое сопровождение внедрения. стр. 5-7