И.И. Мельников, председатель Комитета Государственной Думы
по образованию и науке
Как никогда остро перед наукой и образованием сейчас стоит вопрос: что делать? Как относиться к той власти, которая на словах говорит о приоритетах развития образования и науки, принимает правильные указы, постановления и законы, а на следующий день забывает и не выполняет их? Что касается законодательной ветви власти, то мы постоянно боремся за то, чтобы вы — ученые — получили все те средства, которые определены законом, в том числе законом о федеральном бюджете. Недавно встречался с ректорами томских вузов, которые приезжали в Москву "за правдой". В вузах Томской области отключили электроэнергию, потому что из федерального бюджета вовремя не поступили деньги. Понимая, насколько тяжелая ситуация складывается с финансированием образования и науки, мы еще в феврале этого года рассмотрели в Государственной Думе вопрос о неудовлетворительном их финансировании и предложили, в частности, две конкретные меры по улучшению ситуации, связанной с энерго- и теплоснабжением. Первое — научным организациям и учебным заведениям полностью списать все долги по "коммуналке". И второе — хотя бы на год заморозить цены на энергоносители для учебных и научных организаций. Ведь бюджет формируется на год, и если в течение этого года идет повышение тарифов, то, естественно, никакая госбюджетная организация из тех денег, которые ей выделены, не может оплатить подорожавшие услуги.
Вопросы финансирования чрезвычайно острые, но не единственные в работе нашего Комитета. Остановлюсь на законодательной работе, которую проводит Государственная Дума — и первого, и нынешнего, второго созыва, по законодательному обеспечению науки и образования.
За последние месяцы были приняты три базовых закона, которые регулируют образовательную и научную деятельность в нашей стране: закон "Об образовании", закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и закон "О науке и государственной научно-технической политике", который был подписан 23 августа этого года. Учитывая тему семинара, остановлюсь чуть подробнее на последнем законе. Принимался он, как многие наверное знают, с большими сложностями. После окончания работы Думы первого созыва с ним произошла почти детективная история, когда закон поступил к Президенту не в том виде, в каком он был принят Государственной Думой. Мы с огромным трудом вернули этот закон обратно из президентских структур в Государственную Думу, чтобы продолжить над ним работу. Теперь эта большая работа завершена, закон вышел. Он является первым за всю историю России законом о науке.
Хотелось бы особенно подчеркнуть, что этот закон принимался при активном участии и поддержке научного сообщества. Хотя, конечно, он, как уже сейчас ясно, требует дальнейшего совершенствования. Не буду подробно пересказывать содержание закона, остановлюсь только на его основных положениях.
Закон регулирует отношения, возникающие между государством и участником научной деятельности, регулирует взаимоотношения участников этой деятельности между собой и потребителями научной продукции, определяет принципы формирования и реализации государственной научно-технической политики. Он закрепляет правовой статус научного работника, научной организации, объединения научных работников, Академии наук в Российской Федерации.
Основными принципами государственной научно-технической политики, закрепленными в законе, являются:
Законодательно устанавливается, что ассигнования на финансирование научно-исследовательских работ гражданского назначения выделяются из средств федерального бюджета в размере 4% от расходной части бюджета. Закон предусматривает возможность использования различных источников финансирования науки, включая средства предприятий, организаций, банковских кредитов, а также поддержку научно-технической и инновационной деятельности через систему налоговых, кредитных, таможенных и других экономических льгот.
Закон "О науке и государственной научно-технической политике" является важнейшим, но не единственным законодательным актом, определяющим цели, направления, способы и формы государственного регулирования в сфере науки. Он должен опираться на систему законов и иных нормативных правовых актов. Предстоит еще большая, в том числе и законодательная, работа по созданию механизма введения его в действие. На одном из первых мест стоит разработка Государственным комитетом по науке и технологиям, недавно преобразованным из Миннауки, порядка государственной аккредитации научных организаций, предписанных статьей 5 базового "Закона о науке и государственной научно-технической политике". Получение научной организацией свидетельства о государственной аккредитации должно дать этой организации ряд льгот.
В законе (статья 7) предписано определение органами государственной власти Российской Федерации приоритетных направлений развития науки и техники и утверждения федеральных научных и научно-технических программ. В определении приоритетов науки большую роль должна сыграть научная общественность.
В законе также предписано установление правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательного государственного заказа на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок. Органы государственной власти Российской Федерации гарантируют финансирование проектов, выполняемых по государственным заказам.
На правительство Российской Федерации в законе (статья 9) возложено создание информационных фондов и систем. Есть и целый ряд других важных и необходимых для поддержания и развития науки положений.
Следует сказать, что этот Закон был принят не на пустом месте. В ряде стран подобные законы существуют, мы внимательно изучали опыт законодательства этих стран. Более того, в декабре 1991 года закон об основах государственной политики в сфере науки и научно-технической деятельности приняла Украина. В январе 1992 года аналогичный закон принят в Казахстане и в январе 1993 года — в Белоруссии. Уже сейчас в ГКНТ с участием группы разработчиков закона начата подготовка комментариев к основным положениям российского закона, которые будут изданы в виде брошюры. Мы полагаем, что это издание окажет большую помощь руководителям научных организаций и другим заинтересованным лицам, так как сделает акценты на юридическом толковании важнейших положений закона.
Следующий вопрос — это разработка новых федеральных законов, расширяющих и уточняющих отдельные статьи и положения базового закона о науке. В ближайшее время ожидается внесение в Государственную Думу на рассмотрение проектов федеральных законов: о научных организациях, о Российской академии наук, о статусе академгородков, о статусе инженерно-технического и научного работника и другие, которые уже разрабатываются рабочими группами.
В 1996 году Государственной Думой было принято несколько федеральных законов, регулирующих сферу науки, но в свет из них вышли только три. Об одном из них — о законе "О науке и государственной научно-технической политике" уже шла речь. Второй из принятых — федеральный закон "О государственной политике в области генной инженерии", открывающий большие перспективы для развития этой передовой области науки и биотехнологии. Третий закон, вышедший в свет, — это закон "О внесении изменений и дополнений в Закон о подоходном налоге на физических лиц", в котором есть две важные для науки и образования статьи.
Первая статья определяет, что теперь аспиранты при научно-исследовательских институтах, институтах Академии наук тоже не будут платить подоходный налог со стипендии. Таким образом, ликвидируется существовавшая до сих пор дискриминация, когда аспиранты вузов не платили подоходный налог, а аспиранты при НИИ и академических вузах его платили.
Вторая статья освобождает ученых от уплаты подоходного налога с тех грантов, которые они получают.
Еще одной задачей законотворческой работы Думы, в частности, нашего Комитета, является продолжение и завершение работы над проектами федеральных законов, уже внесенных в Госдуму. Так, сейчас начат согласительный процесс с Советом Федерации по уже принятому Государственной Думой в трех чтениях федеральному закону "О служебных изобретениях, полезных моделях, промышленных образцах", имеющему непосредственное отношение к проблеме охраны интеллектуальной собственности и существенно дополняющему Патентный закон Российской Федерации.
В настоящее время регулирование отношений между работодателем и работником — создателем изобретения представляется очень важным. Идя в русле развития гражданского законодательства России, упомянутый новый закон будет гарантировать свободу договора между работником и работодателем и, вместе с тем, препятствовать заключению кабальных договоров, приводя нормы, которые будут действовать в тех случаях, если сторонам не удастся прийти к соглашению. В этом законопроекте, на наш взгляд, удалось соблюсти баланс интересов изобретателей, которым гарантируется вознаграждение за использование изобретения, и организации, которая получает право на изобретение, созданное ее сотрудником.
Проект закона о секретных изобретениях, который будет рассмотрен на заседаниях Государственной Думы в первом чтении в начале октября текущего года, содержит механизм регулирования отношений в области объектов промышленной собственности, не затрагиваемых уже принятым Патентным законом Российской Федерации. Патентный закон не регулирует секретные изобретения, содержащие сведения, которые составляют государственную тайну. Принятие готовящегося закона, с одной стороны, укрепит государственную безопасность России, предотвратит утечку государственных секретов за рубеж, а с другой — обеспечит изобретателям достойное вознаграждение.
Продолжается работа над проектом закона о статусе наукоградов Российской Федерации, который принят Государственной Думой в первом чтении. В.А. Коптюг принимает активное участие в работе над этим законом, который должен будет способствовать сохранению высокого научного потенциала этих уникальных научных объединений. Большинство из них были созданы в послевоенное время, их у нас сейчас насчитывается около 50.
Вернемся к вопросам, которые нас всех волнуют, — вопросам государственной поддержки науки. Первая, и наверное основная, форма такой поддержки — это бюджетное финансирование. Напомню, что в принятом базовом федеральном законе "О науке и государственной научно-технической политике" содержится следующее положение: средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. Хотя этот объем финансирования был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и с ним согласился Президент Российской Федерации, подписав Закон 23 августа текущего года, в проекте бюджета на 1997 г., внесенном правительством Российской Федерации, который мы получили несколько дней назад, расходы на науку составляют всего 2,6% расходной части бюджета. Это даже меньше, чем предусмотрено в постановлении правительства № 360 за 1995 год, где было записано: "Предусмотреть в проекте федерального бюджета на 1996 год ассигнования на финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения в размере не менее 3% расходной части бюджета, с увеличением этой цифры в последующие годы". Эта же цифра — не менее 3% — была подтверждена и в Указе Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 года "О доктрине развития российской науки".
Однако, как мы видим, правительство Российской Федерации, планируя бюджет на следующий год, не приняло во внимание ни закон "О науке и государственной научно-технической политике", ни названные выше указы Президента и собственные постановления. В нашей стране складывается своеобразная ситуация. Очень трудно принять закон — сначала его должна принять Государственная Дума в трех чтениях, затем его должен одобрить Совет Федерации, а потом еще надо добиться , чтобы его подписал Президент. Но, оказывается значительно труднее добиться, чтоб принятые законы у нас исполнялись.
Я говорил на съезде ректоров и готов повторить здесь: я пришел к выводу, что правительство не уважает законы и не исполняет. Приведу как пример исполнение бюджета за 1995 год. Бюджет, выделенный на науку, был исполнен чуть более, чем на 60%. Это можно было бы понять, если бы были проблемы с доходной частью бюджета, но доходная часть была выполнена более, чем на 102%! Какие тут могут быть комментарии? В то же время в бюджете на 1995 год на финансирование чеченских событий было запланировано около 1,5 триллиона рублей, а выделено более 13 триллионов рублей.
Исполнение государственного бюджета на 1996 год на 9 сентября с.г. в части финансирования науки составило 30,3%. Подсчитаем: прошло 2/3 года, значит, процент исполнения бюджета должен быть примерно 66%, реальный же процент исполнения (30,3%) вполовину меньше, чем записанный в бюджете.
Кроме прямого финансирования науки, существуют и другие формы ее поддержки. В первую очередь это поддержка наукоемких производств, что, без сомнения, сказывается положительным образом на финансировании науки. Еще одна форма поддержки — льготы, прежде всего налоговые, которые предоставляются законодательством Российской Федерации. Но здесь тоже не все просто. За период 1994-1996 гг. по инициативе депутатов Комитета по образованию и науке Госдумы первого и второго созывов принято несколько федеральных законов, позволивших сократить налоги, выплачиваемые научными организациями и работниками сферы науки. В частности, удалось полностью освободить научно-исследовательские институты от уплаты налогов на имущество, значительно сократить сумму платежей по налогу на прибыль, предоставить дополнительные льготы на добавленную стоимость, освободить от уплаты подоходного налога аспирантов, докторантов и научных работников, получающих гранты.
Однако 9 августа 1996 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу ряд законопроектов, которые направлены на ликвидацию некоторых льгот по налогам для научных организаций и физических лиц, занятых в сфере науки. Комитет по образованию и науке дал отрицательное заключение на этот закон, так же, как и на проект федерального бюджета. Думаю, что мы не допустим, чтобы эти законопроекты были приняты.
Хочу отметить и такую форму финансирования науки, как создание инфраструктур и систем поддержки "со стороны", в том числе финансирование через различные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности. Здесь на первом месте стоят государственные фонды и, в частности, такой, как Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ), который поддерживает фундаментальные исследования по всем основным областям знаний. Средства РФФИ формируются за счет государственных ассигнований, составляющих 4% от средств, выделяемых на науку в бюджете Российской Федерации. За период с 1993-1995 гг. всего профинансировано около 9000 проектов. Деятельность РФФИ многогранна. Наш Комитет регулярно заслушивает отчет Фонда, одобряет и поддерживает его деятельность.
Остановлюсь на блоке вопросов, связанных с охраной интеллектуальной собственности. Помимо Гражданского кодекса, интеллектуальная собственность охраняется следующими законами: "Законом об авторском праве и смежных правах", "Патентным законом Российской Федерации", "Законом о товарных знаках, знаках обслуживания и наименований мест происхождения товаров", "Законом о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных" и некоторыми статьями других законов. Защита интеллектуальной собственности является наиболее интенсивно развивающейся в настоящее время отраслью права за рубежом, в связи с появлением новых объектов охраны, развитием информатизационных сетей, расширением международных контактов.
Развивается эта область законодательства и в Российской Федерации. В этом году планируется внесение в Государственную Думу части III Гражданского кодекса, посвященной охране интеллектуальной собственности. Как уже отмечалось, ведется работа над законопроектами "О служебных изобретениях, полезных моделях, промышленных образцах" и "О секретных изобретениях". Начата работа над законопроектом "О коммерческой тайне", уже внесенном в Государственную Думу.
Несколько слов о международном сотрудничестве. Россия была и продолжает оставаться частью международного научного сообщества. Россией подписан ряд международных договоров, ряд конвенций, которые мы должны учитывать. Наше законодательство не должно противоречить этим документам.
Важной проблемой является интеграция науки в рамках СНГ и других государств в евразийском регионе. Особенно злободневно стоит вопрос о взаимном признании документов об ученых степенях и решение ряда других вопросов, определяющих эффективность научного сотрудничества в этом регионе. В июне 1996 года в Алма-Ате прошла Международная научно-практическая конференция "Проблемы академической и профессиональной мобильности в евразийском регионе на пороге 21-го века". Конференция выработала проект конвенции "О признании учебных курсов, программ, дипломов о высшем образовании, ученых степеней и званий в странах СНГ". Совет Межпарламентской ассамблеи стран — участников СНГ в августе 1996 года направил этот документ в Государственную Думу, Совет Федерации и другие органы государственной власти Российской Федерации, а также в соответствующие органы государственной власти стран — участников СНГ для обсуждения.
Интеграции стран СНГ во многом способствовала и ратификация Государственной Думой Евразийской патентной конвенции.
Подводя итоги вышесказанному, следует подчеркнуть, что в России на сегодняшний день существует не только доктрина развития российской науки, но и определенная законодательная база, предназначенная для обеспечения этого развития. И то, и другое требует последующего развития и конкретизации, естественно, в соответствии с особенностями реальной экономической ситуации.
Больших усилий от всех нас потребует работа по исполнению этих законов и разработка стратегии поддержки науки в условиях дефицита бюджетного финансирования и крайне малого объема внебюджетных средств поддержки науки и научной деятельности. В разработке законодательной базы стратегии поддержки науки большая роль принадлежит научной общественности. Именно поэтому при нашем Комитете по образованию и науке создан Общественный совет по науке под председательством вице-президента РАН академика Г.А. Месяца. В Совет входит около 50 ведущих ученых России, представляющих основные отрасли науки и ее организационную структуру. Мы крайне заинтересованы в научной экспертизе тех законопроектов, которые через нас проходят, ибо понимаем, что никто не знает лучше проблемы науки, чем люди науки.
Разработка законодательства и стратегии поддержки науки потребует большой и напряженной работы как от законодателей, так и от научной общественности. Этот процесс может идти успешно только в условиях творческого взаимодействия всех ветвей власти и научного сообщества, и, конечно, в условиях гласности.