БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ ДОСТИЖИМ ЧЕРЕЗ ИНТЕГРАЦИЮ!
Материал подготовила
к.э.н. В.Басарева, "НВС".
Как уже сообщала "НВС"
(N 7'99),
8--10 февраля в Новосибирске
проходила Международная конференция "Совершенствование форм и
механизмов межрегиональной интеграции как фактора укрепления
федерализма в России", организаторами которой являлись Совет
Европы, Комиссия Европейских Сообществ, Министерство РФ по
региональной политике, Межрегиональная Ассоциация "Сибирское
соглашение" (МАСС), Администрация Новосибирской области,
Сибирское отделение Российской Академии наук, Германский Фонд им.
Фридриха Эберта, Проект Тасис "Региональная политика в России"
(ЕDRUS 9602). О чем говорилось на этом представительном форуме вы
узнаете, познакомившись с кратким содержанием основных докладов.
НАСТАЛО ВРЕМЯ ПЕРЕХОДА К НОВОЙ МОДЕЛИ ФЕДЕРАЛИЗМА
В.Кресс, председатель Совета МАСС, глава администрации Томской
области:
-- Мы, участники МАСС, рассматриваем федерализм в масштабе
единого Российского государства. Вместе с тем важное достоинство
федеративного государственного устройства в рассредоточении
полномочий власти, в устранении источников напряженности и
недовольства, которые могут концентрироваться вокруг одного
центра. Федерация может и должна стать гарантом сохранения
политической системы, исключающей произвол властей, как
центральных так и региональных.
Разрушение существовавших в рамках бывшего союза межотраслевых
связей, а также связей между республиками, краями и автономиями
привело к существенному спаду производства, приостановило
развитие производственного потенциала. В условиях кризиса местные
власти используют самые разнообразные средства для выживания в
этих условиях. И поскольку центр во многом перестал осуществлять
властные и координационные функции, стали появляться различные
межрегиональные ассоциации, которые взяли на себя эти недостающие
функции. МАСС была первая подобная ассоциация, объединившая
регионы Сибири. Опыт сибиряков был подхвачен другими регионами, и
было образовано еще семь межрегиональных формирований.
К сожалению, в нашем законодательстве не удалось соблюсти принцип
равноправия субъектов федерации. Федерализм у нас нередко
подменяется децентрализацией управления. Полагаю, что сейчас
настало время перехода к новой модели федерализма. Отношения
между центром и территориями должны стать либо договорными, либо
основываться на федеральном законе о разграничении функций и
полномочий. Должно быть законодательно закреплено равноправие
всех субъектов в отношении с центром.
Непременным условием взаимодействия должно быть нормальное
финансирование федеральных целевых программ. Недавно
правительством была утверждена разработанная совместно МАСС и
Сибирским отделением АН стратегическая программа "Сибирь".
Хотелось бы определиться, что последует дальше, сделать этот
документ действительно рабочим.
ФЕДЕРАЛИЗМ, РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
ФОРМИРУЮТ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ КАРКАС НОВОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
В.Муха, глава администрации Новосибирской области:
-- Заседания межрегиональных ассоциаций приобретают в настоящее
время новое наполнение. На них присутствуют представители
правительства России, здесь проводится экспертиза важнейших
федеральных законов, поддерживаются крупные межрегиональные
проекты, набирают силу всевозможные межрегиональные
производственные и финансовые структуры. Однако четкая концепция
развития межрегиональных формирований все же отсутствует. Здесь
много противоречивых и популистских предложений. Очевидно, важна
диагностика происходящих процессов, выработка четких
рекомендаций, учитывающих и европейский опыт развития
межстрановых интеграционных процессов.
Межрегиональная интеграция может способствовать более четкой
реализации принципа субсидиарности и децентрализации управления,
укреплению российской государственности.
КАК ПРЕВРАТИТЬ КРАСИВЫЕ ЛОЗУНГИ В ЕЖЕДНЕВНУЮ ЖИЗНЬ НАШИХ ГРАЖДАН?
И.Фогль, политический советник Совета Европы:
-- С 1992 года Совет Европы работает совместно с Россией над
проблемами федерализма, принимая участие в том числе и в
разработке проекта Российской Конституции. После принятия
Конституции в 1993 году начались работы по ее развитию, а именно
тех ее частей, которые посвящены развитию федерализма. Уже в 1994
году была проведена конференция по проблемам федерализма, и в
течении последних семи лет порядка пятидесяти различных
мероприятий, где обсуждались эти проблемы. Какова цель всех этих
усилий? Почему 800 млн жителей стран -- членов Совета Европы
согласны, чтобы часть их налогов шла на оплату таких работ? Ответ
на этот вопрос заключается в цели создания организации, которую я
представляю -- развитие прав человека, демократии, развитие
правового государства. Как превратить эти красивые лозунги в
ежедневную жизнь наших граждан? Как нашу жизнь и жизнь наших
детей сделать лучше? Я думаю, что мы сумеем приблизиться к ответу
на этот вопрос после окончания работы конференции.
НУЖНЫ ПРИНЦИПИАЛЬНО НОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ,
ЧТОБЫ ВЫВЕСТИ ДЕПРЕССИВНЫЕ
РЕГИОНЫ НА ПУТЬ РАЗВИТИЯ
Н.Добрецов, председатель СО РАН, академик:
-- Интеграция для Сибири особенно важна. Именно она может сделать
сибиряков лидерами в осуществлении реформ. К сожалению, реальная
интеграция, предполагающая перераспределение материальных и
финансовых ресурсов между регионами, в условиях нашей
действительности крайне затруднена из-за общего кризиса, Но если
признать, что в будущем интеграция неизбежна, то нам нужно уже
сейчас готовиться к этим процессам. Начинать надо, по-видимому, с
институциональных основ такой интеграции, укрепления роли и
статуса региональных ассоциаций. Нужен федеральный закон,
регулирующий подобные формирования. Первые шаги в этом
направлении уже сделаны, но предстоит еще большая работа.
Опережающим моментом подобных действий должна стать интеграция в
области научно-технической политики. Нужны принципиально новые
технологии, чтобы вывести депрессивные регионы на путь развития.
Роль науки и образования в этой части исключительно важны. У нас
уже фактически есть механизм для проведения единой
научно-технической политики. Прежде всего это программа "Сибирь",
частью которой является Научно-техническая программа. Она
позволяет интегрировать усилия академической, вузовской и
отраслевой науки, разрабатывать и внедрять новые технологии.
Предстоящее заседание Совета МАСС, которое пройдет в апреле в
Томске, будет посвящено этой теме. Планируется обсудить
четырехсторонний договор между СО РАН, Министерством науки и
технологий, МАСС и Министерством региональной политики. Этот
договор -- реальная поддержка интеграционных процессов в области
научно-технической политики, попытка найти реальные источники
финансирования.
МИНИСТЕРСТВО НЕ БУДЕТ ИНИЦИИРОВАТЬ
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ПЕРЕДЕЛ РОССИИ
В.Кирпичников, министр региональной политики РФ:
-- Министром меня назначили недавно. Как известно, к новенькому
интерес всегда большой. Не оставили без своим внимания и
специалисты в области региональной политики. У меня было много
встреч с учеными. Собравшись вместе за круглым столом, мы
попытались ответить на вопрос, что же есть региональная политика.
Сидели дня три, но ответить кратко на вопрос не сумели.
Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается
поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика не
исключение. Об уровне ее эффективности можно судить по
стабильности взаимоотношений между федеральными и региональными
интересами.
Региональные цели и интересы не должны противоречить
общегосударственным интересам. Крайне желательно, чтобы общие
цели вытекали из общероссийской концепции.
Переход к реальному федерализму обеспечивает государственную
целостность в перспективе. Но такая перспектива станет реальной
лишь при равных условиях развития всех субъектов. Не
форсированное выравнивание уровня развития, а равенство условий
развития. В этом и есть главная новизна региональной политики. Не
распределение готовых благ, а помощь в саморазвитии регионов.
Что мы имеем в реальности? В конце 1998 г. Центр экономической
конъюнктуры при Правительстве РФ провел опрос руководителей
экономических ведомств субъектов федерации по проблемам,
связанным в том числе с формированием региональных бюджетов. 46%
опрошенных связывают формирование доходной части своих бюджетов
со средствами из федерального бюджета. Только 25% поддерживают
ужесточение контроля за доходами физических лиц, 16% -- отмену
налоговых льгот. Это явно завышенная оценка возможностей центра и
занижение собственных возможностей.
Последнее время прозвучало несколько выступлений, подвергающих
сомнению право на жизнь местного самоуправления. Позиция
министерства в этом вопросе ясная: без развитого местного
самоуправления не может быть крепкого единого федеративного
государства. Это аксиома.
И еще один момент. Министерство ни под каким видом не будет
инициировать административно-территориальный передел в условиях
социально-экономической нестабильности.
То, что делают сегодня ассоциации экономического взаимодействия,
сформировавшиеся по горизонтальному принципу, на наш взгляд, и
есть прообраз будущей федеративной модели, которая и будет
результатом добровольной интеграции снизу.
ДАЛЬНЕЙШЕЕ УСИЛЕНИЕ ДЕЗИНТЕГРАЦИИ И НЕОДНОРОДНОСТИ
МОЖЕТ ПРИВЕСТИ
К РАСПАДУ ЭКОНОМИКИ И ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВА
А.Гранберг, председатель СОПСиЭС Министерства экономики РФ и РАН,
академик:
-- Острота современной социально-экономической ситуации в
большинстве регионов России и сильная деформация всего
экономического пространства определяются тем, что в стране
одновременно осуществляются ряд сложных переходных процессов. Это
формирование нового геополитического и экономического
пространства после распада СССР, переход к экономике рыночного
типа с еще нестабильной системой государственного регулирования,
открытие национальной экономики для внешних рынков, длительный
экономический кризис, изменение государственного устройства, в
том числе экономических и политических отношений центра и
регионов.
В настоящее время фиксируется усиление неоднородности и
дезинтеграции экономического пространства. Неоднородность
проявляется прежде всего в различиях уровня и качества жизни в
регионах. Эта экономическая дифференциация оценивается с помощью
макроэкономических индикаторов системы национальных счетов на
региональном уровне.
В 1996 году размах вариации валового регионального продукта (ВРП)
на душу населения в России составлял 20,4 раза. В Европейском
Союзе это различие составляет 4,6 раза. Максимальный разрыв между
регионами России по величине конечного потребления на душу
населения еще выше. Уровень хаотичного развития финансового рынка
мало способствует задаче интеграции. Господствующей тенденцией
является концентрация финансов в Москве, которая отсасывает
ресурсы из реального сектора экономики. Существующий рынок труда
также мало работает на интеграцию. Все это доказывает, что наши
проблемы гораздо более серьезные, чем в Европе.
Дальнейшее усиление дезинтеграции и неоднородности может привести
к распаду экономики и единого государства. Поэтому перед Россией
стоит стратегический выбор траектории возвращения к состоянию, в
котором преобладает однородность и интеграция. Первоочередные
направления интеграционной политик на государственном уровне
должны включать развитие правовой и институциональной базы
интеграции, инвестиционную деятельность по улучшению качества
инвестиционного пространства (транспорт, телекоммуникации и
т.д.), ориентацию экономических регуляторов на усиление
однородности и интегрированности экономического пространства.
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ДОЛЖНА БЫТЬ
НАЦЕЛЕНА НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ИНТЕГРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ РЕГИОНОВ И ГОРОДОВ
Р.Каппеллин, президент Европейской Сети городской и региональной
политики, Римский университет "Tor Vergata", профессор (Италия):
-- Опыт межрегионального сотрудничества в Западной Европе,
определение ключевых проблем и основных тенденций могут быть
полезны или, по крайней мере, интересны для развития федерализма
в России. Кроме того, развитие совместных проектов Европейского
Союза и Российской Федерации, таких как программа Тасис,
постепенное расширение Европейского Союза за счет стран
Центральной и Восточной Европы, граничащих с РФ, показывают
необходимость совместного исследования региональных проблем и
инструментов региональной политики.
Традиционный подход в региональной политике нацелен на снижение
дифференциации душевых доходов между регионами. Новый подход,
основанный на убеждении, что региональная политика является
решающим элементом любого федерального государства и должна
разрабатываться в соответствии с принципом субсидиарности и
подразумевать большую ответственность отдельных регионов,
направлен на развитие форм межрегионального сотрудничества,
экономической и физической интеграции территории Европы.
Европейский опыт может быть полезен не только в разработке
стратегии интеграции макрорегионов РФ, но также и в определении
институциональных инструментов и процедур.
Основой макрорегионов, скорее всего, должно стать политическое
или стратегическое сотрудничество. Макрорегионы могут быть
полезны для целей политической координации в большей степени, чем
для административного регулирования. Они необходимы для
структуризации процесса политических переговоров между регионами
и федеральным правительством по организации основных
межрегиональных программ, а также для стратегического
планирования.
Сложность проблемы координации различных субъектов Федерации в
пределах каждого макрорегиона и координации последнего с
федеральной администрацией, требует существования небольших, но
эффективных администраций для каждого макроуровня.
УПРАВЛЕНЦЕВ МНОГО -- УПРАВЛЯЕМОСТИ НЕТ!
В.Толоконский, мэр г. Новосибирска:
-- Без местного уровня не может быть государственной системы,
поскольку основой любого государства должны быть интересы
граждан, и именно местный уровень сталкивается с этими проблемами
ежедневно. Любое государство строится на основании своей
внутренней логики. То государство, в котором мы жили раньше,
несмотря на все известные тоталитарные пороки, имело свою логику.
Убежден, что сегодня пока нет логики построения Российского
федеративного государства.
Хочу обратить внимание именно на те противоречия, которые есть в
нашем государственном устройстве, на те препятствия, с которыми
мы сталкиваемся каждый день. Прежде всего это противоречие между
ответственностью регионов, усиленной всеобщей выборностью лидеров
региональной власти, и отсутствием у них реальных полномочий по
формированию финансовой базы для реализации этой ответственности.
Без устранения этого противоречия мы обречены на слабость
федеральной и региональной властей. Второе противоречие --
высочайшая концентрация финансовых ресурсов и бюджетных
полномочий на федеральном уровне и крайне низкий уровень
управляемости социально-экономическими процессами. В огромной
системе государственного управления все вопросы решает и всем
управляет одно министерство -- финансов!
Для нас очевидно, что должна быть усилена роль Министерства
экономики в формировании экономической политики. Не Министерство
финансов дает задание Министерству экономики, что делать в
условиях жесткого, ограниченного бюджета, а совсем наоборот.
Мы должны вернуться к системе промышленных министерств, вернуть
прежние функции Министерству здравоохранения и другим подобным
инстанциям. Нет никакой логики и в том, как определяются
трансферты и осуществляется поддержка регионов.
Все сепаратистские настроения появляются тогда, когда государство
проявляет слабость. Главное, честно сказать населению, что может
гарантировать власть, а что нет.
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ АКТУАЛЬНО УСИЛЕНИЕ
МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ
ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ,
НО ЕСТЬ СЛАБОСТЬ В ИХ РЕАЛЬНОМ
ВОПЛОЩЕНИИ
В.Селиверстов, ИЭиОПП СО РАН, зам. директора, главный организатор
конференции:
-- Год назад Совет Европы выступил с предложением об организации
в рамках программы RUS1 (совместная программа правительства
России и Комиссии Европейских Сообществ по содействию в
совершенствовании эффективных федеративных структур) новых
перспективных работ. Тогда и возникла идея разработки нового
направления, связанного с межрегиональной интеграцией. Нам
удалось доказать, что Россию нужно готовить к выходу из кризиса,
поддерживая интеграционные процессы, которые намечаются между
субъектами Федерации, отдельными территориями, городами и
товаропроизводителями.
Анализ тенденций развития интеграционных процессов в России
позволил нам сделать следующие выводы.
В современной России налицо актуальность усиления межрегиональных
интеграционных процессов и слабое их реальное воплощение.
Интеграционные процессы и кризис -- вещи несовместимые.
Другим серьезным препятствием является отсутствие законодательной
базы для усиления интеграционных процессов, затрудняющее передачу
части полномочий на межрегиональный уровень.
Важнейшим элементом федеральной региональной политики являются
федеральные целевые программы. Накоплен серьезный позитивный опыт
в этой области, однако необходима ревизия принятых программ, их
резкое сокращение, усиление контроля за эффективностью
исполнения.
Развитие интеграционных процессов наиболее перспективно при
осуществлении крупных межрегиональных проектов, таких, как
развитие новых интеграционных транспортных систем, включение
России в формирование трансконтинентальных транспортных
коридоров, формирование "ядер" нового хозяйственного освоения.
Для улучшения деятельности межрегиональных ассоциаций необходимо,
во-первых, срочно принять федеральный Закон, регламентирующий их
место в федеративной структуре России, статус, права, обязанности
и полномочия, и, во-вторых, в деятельности ассоциаций
ориентироваться на новую сетку крупных экономических районов,
которая должна быть разработана и принята с учетом экономических
принципов формирования таких макрорегионов. В последнем случае,
возможно, придется реформировать состав и структуру таких
ассоциаций. Целесообразно также осуществить укрупнение
территориальных представительств федеральных органов управления
(создаваемых сегодня в каждом субъекте Федерации) и их возможную
интеграцию с реформированными межрегиональными ассоциациями, а
также перейти на принцип формирования аппарата полномочных
представителей Президента в макрорегионах (федеральных округах)
России, отказавшись от их "присутствия" в каждой республике,
крае, области.
Не исключена возможность реформирования в будущем сетки
административно-территориального деления России. Однако система
мер в этом направлении должна быть тщательно подготовлена,
осуществлена поэтапно с преобладанием на начальных этапах
ассоциативных форм экономических и институциональных
межрегиональных структур в крупных экономических районах.
стр.
| 
